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　　2018年最后一个工作日，重庆、湖南两省市政府签署了《酉水流域横向生态保护补偿协议》。根据这份协议，只要重庆出境水质达标，下游的湖南就补偿重庆；如果不达标，重庆就补偿湖南。

　　在自家一亩三分地里尝试多年的流域生态补偿正在发生重大变局，越来越多的省份开始从流域的角度进行合作，省际间“流域横向生态保护补偿协议”纷纷落地。

　　但专家也提醒，目前成功的流域生态补偿案例仅见于行政区划关系简单的小流域或大流域的支流。在几大流域的主干流域，因为关系复杂，基本上尚未启动。

　　省际间补偿协议纷纷落地

　　酉水河发源于湖北宣恩县，流经重庆酉阳县、秀山县和湖南龙山、保靖、永顺、古丈等县，属于长江二级支流。

　　“这是重庆首个跨省流域横向生态补偿改革成果。”重庆市财政局有关负责人表示，重庆与湖南达成酉水河流域横向补偿协议，标志着重庆流域横向生态保护补偿机制改革已由市内一隅扩展到省际一域。

　　协议规定，重庆市政府和湖南省政府将以酉水河在两地交界的里耶断面水质为依据，按照国家公布的水质监测数据和评价结果计算补偿，补偿资金专项用于酉水流域水环境保护修复。协议有效期为2019年1月1日至2021年12月31日。

　　协议还规定，重庆、湖南两省市将建立完善协调沟通，信息共享、监测预警、应急响应、执法协作、合力治污等联防共治机制，共同加强酉水流域锰污染防控，保护酉水流域水环境，共同实现绿色发展。

　　2018年收尾之际，省际之间的“流域横向生态保护补偿协议”纷纷落地。

　　2018年11月，北京市政府与河北省政府签署了《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》。根据协议，北京市、河北省将按照“成本共担、效益共享、合作共治”的原则，建立协作机制，共同促进流域水资源与水生态环境整体改善。协议实施年限暂定为2018至2020年。

　　按照这份《补偿协议》，到2020年，北京市将对密云水库上游潮白河流域河北省承德市、张家口市相关县（区）进行生态保护补偿，对污染治理工作成效进行奖励。在水质考核方面，除了国家规定的高锰酸盐指数、氨氮、总磷三项指标外，还增加了总氮指标，总氮下降也将给予奖励。在水量考核上，则在2000年以来多年平均入境水量的基础上，实行“多来水、多奖励”的机制。

　　同期，安徽、浙江两省签署《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》，标志着新安江流域生态补偿机制完成第三轮续约，新方案进一步提高了水质稳定系数和总氮和总磷等四项具体指标的权重系数；补偿资金使用范围也有所拓展，首次鼓励和支持通过设立绿色基金等方式，引导社会资本投入。

　　生态环境部环境规划院一份《中国生态补偿政策发展报告2018》介绍，截至目前，安徽与浙江、福建与广东、广西与广东、江西与广东、河北与天津等省（区、市）政府已分别签署了新安江流域、汀江-韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津上下游横向生态补偿协议。2018年，云贵川三省签订了赤水河流域横向生态保护补偿协议。

　　流域上下游横向生态补偿协议的核心内容是，上下游省份本着“成本共担、效益共享、合作共治”的原则，以流域跨省界断面水质考核为依据，建立奖罚机制，水质只能更好，不能更差。流域上下游地方政府通过加强合作交流、实行联防联控和流域共治、统一监测监管等措施，形成流域保护和治理的长效机制，确保流域水环境质量持续改善和稳定。

　　流域横向生态补偿成效明显

　　生态补偿是以保护和可持续利用生态系统为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，以政府和市场等经济手段为主要方式，调节相关利益者利益关系的制度安排。

　　2011年，原环境保护部和财政部推动全国首个跨省新安江流域水环境补偿试点。之后，汀江-韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津等上下游横向生态补偿了相继开展。

　　2016年，中央财政下达安徽、福建、广西、江西、河北等相关省（区）生态补偿奖励资金共计19亿元，支持开展相关流域污染源治理、生态保护、农村环境综合整治、环境风险防范等工程项目。2017年已下达新安江、汀江-韩江流域、九洲江流域、东江流域等相关省（区）生态补偿机制奖励资金8.99亿元。

　　《中国生态补偿政策发展报告2018》介绍，跨省流域横向生态补偿成效明显。2016年，上下游相关省（区）联合监测结果表明，新安江流域、汀江-韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津等流域水质总体达到上下游横向生态补偿协议的目标要求。

　　其中，新安江流域多年保持在Ⅱ类水质左右，富营养化的趋势得到遏制，水环境逐步改善，为其他跨省流域建立生态补偿提供了示范；汀江-韩江流域、九洲江流域、东江流域省界断面总体达到Ⅲ类水质；引滦入津流域水质由Ⅳ类向Ⅲ好转。

　　安徽省黄山市委书记任泽锋日前在2018第十六届中国水论坛暨第二届新安江绿色发展论坛上表示，两轮试点以来，今日的新安江水清岸绿，水质稳定向好，每年向千岛湖输送60多亿立方米干净水，占千岛湖年均入库水量的68%以上，成为全国水质最好的河流之一。

　　“望得见青山、看得见绿水、记得住乡愁成为黄山最鲜明的生态标识。”任泽锋说，目前，黄山市全域旅游如火如荼，绿色经济蓬勃发展，生态产业化、产业生态化特征日益显现，城乡居民收入等主要人均经济指标位居全省前列，绿水青山正加速向金山银山转化。新安江试点入选中国十大改革案例，写入中央《生态文明体制改革总体方案》。

　　数据显示，试点内流域实现了生态、经济、社会、制度四个效益。在建设生态环保的同时，近年来黄山市经济也得到了健康发展，人均GDP突破6000美元，年游客接待量超6000万人次，旅游总收入突破500亿元。

　　根据第三轮新安江流域上下游横向生态补偿协议，第三轮试点有两大变化：一是水质考核标准更高，水质稳定系数由试点期的0.89提高到现在的0.90，高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷四项指标权重系数，由试点期的均等权重调整为0.22、0.22、0.28、0.28，提高了总氮和总磷的权重。

　　二是补偿资金使用范围有所拓展，补偿资金专项用于新安江流域环境综合治理、水污染防治、生态保护建设、产业结构调整、产业布局优化和生态补偿等方面的同时，首次鼓励和支持通过设立绿色基金、政府和社会资本合作(PPP)模式、融资贴息等方式，引导社会资本加大新安江流域综合治理和绿色产业投入。另外，特别强调加强农业面源氮、磷的生态拦截工程。

　　黄山市市长孔晓宏同时反映，两轮试点以来，黄山市共累计投入资金126亿元，但补偿资金仅有35.8亿元。随着第三轮试点的实施，新上项目的建设和已建项目的运行维护仍需大量投入，资金缺口巨大。第三轮试点对水质考核的标准更高，对水质稳定系数的要求更严。继续向好空间很小，持续“保优”难度较大。

　　当然，孔晓宏也承认，为了保护水环境，近年来黄山市放弃了很多发展机会，比如，3000多名沿江渔民退养网箱、遭受很大损失。

　　《酉水流域横向生态保护补偿协议》签署之际，也有当地官员表示，“流域生态保护，横向补偿仅是杯水车薪，远远满足不了。”

　　需完善生态补偿标准体系

　　对于跨省流域的生态补偿问题，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文注意到一个现象：

　　他以密云水库为例说，密云水库跨越北京市和河北省。河北省内的地域主要涉及张家口市和承德市，北京市主要涉及密云区。因为首都安全运行的极端重要性，因此密云水库的水被称为政治水。

　　但目前，无论是北京市还是河北省，对密云水库的上游地区和密云水库区域，目前的保护措施仍然偏重于区域的行政管理。河北承德和张家口市因为属于上游区域，一直觉得北京市的生态补偿资金过少。目前河北省域内密云水库的上游地区没有采取国有自然资源资产的综合管理和类似于密云的综合保水执法措施。

　　“北京市对河北省的生态补偿，虽然目前的补偿措施突出了生态补偿的工作重点，抓住了关键领域，但是整体的补偿绩效还是有提高的余地。”常纪文认为，实行北京市对河北省的一揽子综合生态补偿措施，生态补偿的条件和标准，如水量、水质的等级考核等，在生态环境部等部门的协调下，由双方协商确定。河北省接受一揽子综合性生态补偿措施后，再根据自己的管辖权限，对有关区域、有关行业、有关个体予以针对性的补偿。

　　常纪文对第一财经记者说，成功的流域生态补偿案例目前仅见于行政区划关系简单的小流域或者大流域的支流，对于跨境相当多省份的长江、黄河等大流域，各省份之间的环境污染和生态破坏关系复杂，各省份向国家缴纳税收和享受财政转移支付的关系也很复杂，想通过生态补偿这个技术性手段平衡上游、中游、下游和对岸省份的环境与发展关系，实则是勉为其难。

　　“生态补偿虽然在局部，如新安江流域、赤水河流域等试点取得了成功，但是在几大流域的主干流域，因为关系复杂，基本上尚未启动。”常纪文分析，尚未启动的原因主要是缺乏专门的机构和核算、考核评价方法，国家对于流域的资产利益目前缺乏整体的核算，各行政区域为了保证本行政区域自然资源资产利用价值的最大化，忽视流域的整体价值保护。

　　此外，生态环境容量是一个公共产品，下游认为上游保护环境是应当的，是法律义务，上游超出法律义务保护流域的水质，真正付出了多少保护费用，牺牲了多少机会成本，科学地核算很难。

　　上游从下游得到的钱，和上游发展工业获得的经济效益与解决就业等产生的社会效益相比，后者大，所以上游还是倾向于利用流域的生态环境容量发展工业。

　　“如果按流域实现国有自然资源资产管理，那么这一尴尬的境况可能发生改变。”常纪文说，以长江流域为例，在国家自然资源资产管理委员会（部、局）之下成立长江流域自然资源资产管理委员会，统一行使长江流域一定范围内自然资产的国家所有权。那么上中下游之间的生态补偿就可以在机构内部进行操作。

　　《中国生态补偿政策发展报告2018》也建议，加强对已签署横向生态补偿协议的流域的业务指导、督促和绩效评价，推动流域上下游省份实行联防联控和流域共治，通过统一监测、强化监管等措施，加强流域生态环境保护和治理，确保水环境质量稳定并持续改善。深化跨省流域横向生态补偿试点，研究制定京津冀地区等横向生态补偿方案。加快完善流域水环境、重点生态功能区等不同领域的生态补偿标准体系，研究制定补偿标准或技术规范。鼓励地区间、流域上下游探索水权交易试点，推动生态补偿市场化机构不断完善。